美國監管機構前後夾擊 Paxos，醉翁之意或不在 BUSD？

本文要點：

• BUSD 的儲備資金充足，資金託管安全，用戶不用擔心提現問題；
• SEC 認定 BUSD 為未註冊證券，突破了現有 Howey Test 的範圍，或重新定義加密監管；
• 穩定幣原本應由美國財政部監管，這一監管也涉及管轄權之爭；
• Paxos 的穩定幣產品矩陣中 USDP 和 PAXG 尚未受到監管打擊，SEC 針對 BUSD 實際上是針對幣安。

上週開始流言蜚語不斷的 Paxos 正式面臨監管機構的前後夾擊。除了受紐約金融服務部（NYDFS）調查後，Paxos 被命令停止發行新 BUSD 代幣，其又因穩定幣 BUSD 收到美國 SEC 的「威爾斯通知（Wells notice）」，部分用戶已收到重新進行 KYC 驗證或關閉帳戶的通知。

一時間，穩定幣被 FUD 情緒籠罩。對此，Paxos 發言人拒絕置評，而幣安則在聲明中稱，「BUSD 由 Paxos 發行和擁有，它只授權其品牌。Paxos 還保證這些資金是安全的，並由銀行的儲備金完全覆蓋。」

那麼，BUSD 是否會出現擠兌風險？穩定幣又是否應被視為證券？穩定幣的監管管轄權究竟該歸屬哪個部門？本文 PANews 將為大家一一解答。

BUSD 會出現提現危機？Paxos 因 SEC 警告關閉部分帳號

BUSD 是由 Paxos 信託公司發行並託管的一種美元擔保的穩定資產，供應量按 1:1 的比率與美元掛鉤，由紐約州金融服務部監管。

Nansen 數據顯示，目前 BUSD 總市值 160 億美元，排名穩定幣第三，僅次於 USDT 和 USDC。其中，幣安是使用 BUSD 最多的加密交易平台，約 90%（144 億美元）的 BUSD 由幣安地址持有。而在過去 7 天，幣安淨流出超 8140 萬枚 BUSD。

但 NYDFS 已要求 Paxos Trust Co. 停止發行更多的 BUSD 代幣。根據幣安的聲明，Paxos 將繼續管理 BUSD 的贖回，BUSD 的市值只會隨著時間的推移而下降。Paxos 將繼續為該產品提供服務，管理贖回，並將根據需要提供額外的資訊。

BUSD 是否會出現擠兌危機？實際上，BUSD 的儲備資金除了少量美元現金，其他大部分都是風險較小的美國國庫券和美國國債抵押逆回購協議組成。而據 ChainEye 數據顯示，BUSD 的儲備淨資產市值為 226.5 億美金（截至 2022.11 報告），超過今日（2 月 13 日）161.7 億美元的流通量。

不過，因被認定是未註冊的證券被美國 SEC 執法人員發出了一封名為「威爾斯通知」的信函。作為 BUSD 的美元託管方和發行方，也是穩定幣 USDP 的發行人及加密交易所 itBit 的幕後推手，目前 Paxos 已通知部分用戶重新進行 KYC 驗證或關閉帳戶，並在向用戶發送的郵件中表示，「Paxos 是一家受監管的金融機構，法律要求我們對客戶有更深入的了解，以便保持準確和最新的記錄。」對於那些被要求關閉帳戶，Paxos 則表示其目前無法維護帳戶，原因在於用戶提供的帳戶資訊或帳戶活動超出了該公司的風險偏好。

但 Paxos 仍有辯解推翻執法行動的機會。其實，威爾斯通知是美國 SEC 執法部門對在美上市公司進行民事訴訟前發出的非正式提醒，一旦公司接到通知，必須在 30 天內進行回應和協商，包括證明為什麼不應對潛在被告提出指控的論據，除非得到 SEC 批准延期。若執法人員依舊認定為該公司違反相關證券法規，則會向 SEC 建議提起執法行動，再由 SEC 委員開會表決是否通過。也就是說，如果 Paxos 不能說服 SEC，要想全身而退的可能性幾乎等於零難，最後往往不得不繳納高昂罰金來「和解」。

美國 SEC 網路執法辦公室前主任 John Reed Stark 也也在推特上強調稱，「在我在 SEC 執法部門的 18 年中，我不記得有任何一次我發出威爾斯通知而沒有採取執法行動。SEC 的加密行動持續進行。」這意味著，SEC 對 Paxos 的執法行動基本是板上釘釘的事情。

值得一提的是，福克斯商業新聞記者 Eleanor Terrett 在推特上透露，在接下來的 2 至 3 週內，還會有更多的威爾斯通知發布。哪些機構會收到通知？這吊足了加密社群的胃口。

在一些業內人士看來，SEC 表面針對的是 Paxos 和 BUSD，實際上是針對的幣安。一方面 Paxos 發行的穩定幣中除了 BUSD 還有另一個美元穩定幣 USDP（近 9 億市值）和黃金穩定幣 PAXG（近 5 億市值），這兩個都沒有明確消息遭到監管。而如果切斷了 BUSD 這個合規的出入口，就意味著阻斷了幣安部分合規的出入金。值得一提的是，幣安從 2 月 8 日開始，也暫時暫停通過銀行帳戶存取美元。有人解讀稱，這或許是一場針對幣安監管的「前戲」。

對此，幣安創辦人 CZ 回應稱，除了公開新聞文章外，該消息沒有任何相關資訊。該訴訟是在美國證券交易委員會和 Paxos 之間進行的。「如果」BUSD 被法院裁定為證券，它將對加密產業在被裁定為此類的司法管轄區內如何發展（或不發展）產生深遠影響。Binance 將在可預見的未來繼續支持 BUSD。我們確實預見到用戶會隨著時間的推移遷移到其他穩定幣。我們將相應地進行產品調整。例如，不再使用 BUSD 作為交易的主要貨幣對等。鑑於某些市場持續的監管不確定性，幣安將審查這些司法管轄區的其他項目，以確保用戶免受任何不當傷害。

穩定幣被認定證券？或引發新一輪監管爭奪戰

SEC 起訴 Paxos 違反投資者保護法的理由是其 BUSD 被認定為未註冊證券。根據聯邦證券法要求，所有證券的發行和銷售，需根據其規定進行登記，除非獲得豁免註冊的資格。

而證券法本身對證券的定義較為廣泛，主要依據於美國最高法院對 1933 年和 1934 年證券法的解釋，包括股票、票據、債券、其它典型的股權和債務工具；任何形式的投資合同。作為直屬美國聯邦的獨立準司法機構，SEC 負責美國的證券監督和管理工作，是美國證券產業的最高機構，通常採用 Howey Test 這一有效手段判斷一項發行物是否屬於證券並進行監管。Howey Test 適用於任何合同、計劃或交易，無論其是否具有典型證券的任何特徵，主要包括四個要件：是否存在資金投資；是否投資於共同事業；是否存在對投資利益的期待；是否依賴第三方的努力獲得利益。

過去，不少加密項目均因非法證券發行而被 SEC 起訴，大部分通常選擇繳納巨額罰款與其和解。但相比其他類型的加密貨幣，BUSD 作為錨定美元這一價值穩定資產的加密貨幣，並不存在投資人有收益預期的可能性，顯然不符合 Howey Test 的特徵，就算是 BUSD 持有者間接持有了債券這個有價證券，但他們也並未從中獲益。

不過，SEC 採用的 Howey Test 一直被認為有著一定的局限性。比如美國 SEC 委員 Hester Peirce 曾表示，Howey Test 可能不適用於加密貨幣，SEC 需要更清楚，因為很多加密資產具有自己獨特的特性。所以 SEC 似乎正在重新定義針對加密項目的「Howey Test」。

不僅如此，從以往監管方面來看，由於穩定幣因背後錨定的是法幣而被視為貨幣，通常是由美國版「銀監會」——隸屬於美國財政部的貨幣監理署（OCC）管理。一直以來，OCC 對穩定幣的監管較為友好，包括允許受聯邦監管的銀行可以使用穩定幣進行支付和其他活動等。OCC 代理署長 Michael Hsu 曾就穩定幣監管的必要性表示，像監管銀行一樣監管穩定幣發行方可以促進加密產業的創新蓬勃發展，雖然創新在不確定的環境中會茁壯成長，但堅實的基礎可以提供幫助，特別是在涉及資金和信任的時候。他還敦促監管者同行不要急於對加密進行監管，需加強跨部門的努力，即使被視為「反創新者」，也不能為了「過度適應」該產業而降低監管標準。

然而，隨著 SEC 在穩定幣監管上發力，或將引發管轄權之爭，而不同監管機構對加密貨幣的定義存在著很大的差異。此前，SEC 就與商品期貨交易委員會（CFTC）爭奪加密資產監管權爭論不休，雙方為此還達成了一項正式協議來避免加密貨幣監管漏洞。

而穩定幣監管方面或將引發新一輪監管拔河，比如 USDT 發行方 Tether 就分別向紐約州總檢察長辦公室（NYAG）和 CFTC 支付罰款來解決指控。不過，隨著未來《負責任金融創新法案》的出台，金融監管機構對數字資產的管轄權長期存在的不確定性或將得到解決。

值得一提的是，SEC 對 Paxos 的監管正引發加密社群的強烈不滿，比如 Messari 創辦人 Ryan Selkis 發推文稱：「我人生的新目標是結束 Gary Gensler（美國證券交易委員會主席）的政治生涯，讓他成為拜登連任失敗的原因。我將與 Brian（Coinbase 執行長 Brian Armstrong）、Jesse（Kraken 創辦人 Jesse Powell）以及其他數十人一起，他們花了 10 年時間，讓美國處於主導地位，贏得下一個主要的技術前沿。我將花費我所擁有的每一分精力、金融和政治資本來打擊加密貨幣的道德敗壞和腐敗的敵人。明智的監管很重要。事實上的禁令將遭到無情的打擊。」